编者语
为持续跟踪研究粤港澳大湾区的金融发展进展，亚洲金融智库开展了《粤港澳大湾区金融发展报告》研究项目，由巴曙松教授担任课题主持人，并由北京大学汇丰金融研究院作为学术支持单位，由王志峰博士担任课题协调小组组长。课题成果在2018年11月20日在亚洲金融智库成立大会暨首届年会上正式发布，由中国金融出版社出版，第十一期文章主要是粤港澳大湾区对标全球主要湾区金融监管，接第十期。敬请阅读。
内容提要｜第一章
粤港澳大湾区于2017年第十二届全国人民代表大会上正式提出，该区域以不足全国5%的人口，创造了全国近12%的GDP，将成为世界上第四个有国际影响力的大湾区。与旧金山湾区、纽约湾区和东京湾区的对标分析显示，湾区经济已成为推动地区经济发展的重要引擎，湾区内产业集群与金融市场相辅相成，“金融+”的形式促进了经济的发展，如国际金融中心对于湾区发展发挥了重要支撑作用，金融与科技的新经济形态将共同驱动湾区内产业链的形成和升级。同时，随着金融市场的发展，多头监管、金融科技等创新对金融监管带来了新的挑战。相比之下，粤港澳大湾区同时兼有其它三大湾区内金融服务支撑、产业集群形态、对外开放窗口等方面的优点，具有“一个国家、两种体制、三个关税区、四个核心城市”和“三套金融监管体系、多个金融监管机构”的特征，湾区内差异性的融合发展、湾区与国际其它市场的互动共荣，将推动粤港澳大湾区成为连接中国与世界的纽带。
第四节 对标全球主要湾区金融监管
（接第10期）
二、日本金融监管：统一监管和审慎监管为日本经济发展保驾护航
（一）混业经营和统一监管是日本金融监管的主要特色
日本政府于1998年开始实行金融改革，主要包括：强化中央银行的货币政策职能，成立日本金融监督厅，接管大藏省大部分监管职能，大藏省则更名为“财务省”，由此金融监管摆脱过多行政干预，开始独立发展。2000年，金融监督厅更名为金融厅，拥有原来大藏省对金融机构的检查、监督和审批职能。当前日本的金融监管模式是混业经营、统一监管，或者叫单一化的混业监管体制，其中“单一化”是指金融厅对金融监管全面负责。监管机构体系以金融厅为核心，独立的中央银行和存款保险机构共同参与，地方财务局辅助检查（根据金融厅授权）。
根据1998年《日本银行法》，日本银行成为独立的央行，主要职责是要保证货币和金融之间的稳定，确保金融机构能够平衡其资金，资金可以正常结算，维持信贷秩序稳定运行。
日本金融厅自设立的目的是维护金融市场稳定发展，维系金融协调，保护投资者。金融厅设有审判官，证券交易等监视委员会，会计、审计审查委员会等，并设有三个主要部门：综合政策局、企划市场局、监督局（下设总务课、银行第一课、银行第二课、保险课和证券课）。
（二）政府推动和审慎金融监管助力东京大湾区发展
1.行政力量起着重要作用
在东京作为国际金融中心的地位日益淡化之后，每当日本发生政权更迭，新政府总是要强化东京作为金融中心的重要性，这已成一个惯例。在成立金融厅前，日本政府可以通过大藏省对金融施加直接影响，贯彻金融、经济甚至是政治上的意图。从具体手段看，行政指导也是一大手段。因此，东京大湾区的全球金融中心建设具有一定的行政主导色彩。
2. 抵御金融危机能力提升
在2008年全球金融危机中，日本金融体系表现较为稳健，整个金融系统受危机的冲击较小，金融风险总体可控，没有遭受太大损失，大型金融机构也未出现经营危机。这主要得益于1990年代日泡沫经济后，几届政府不断深化金融体系改革、加强金融监管，金融机构形成了保守谨慎的经营理念。正是经受住金融冲击，在欧美国家忙于应对危机时，日本金融业抓住发展的好时期。
3. 努力营造更具竞争力的监管环境
为了提升日本金融市场国际竞争力，日本金融厅 2007 年 7 月开始实施“改善金融监管制度行动”，努力改善金融监管质量，营造具有国际竞争力的监管环境。主要纲领包括：通过融合规则性监管和原则性监管来提升监管效果；关注未来风险的防范与管理，对高度优先级问题做出迅速有效的监管回应；鼓励金融机构的自愿行动，积极建立激励监管关系；持续提升监管活动的透明度和可预见性。行动从以下五个方面着力进行改善：增强监管机构与金融机构的对话；增强监管信息公开程度；增强与境外的金融监管机构合作；加强金融研究力量，及时了解金融市场动态变化；加大监管人力资源投入。2008年3月，日本金融厅对该项行动的实施效果以调查问卷方式做了评估，并建立了每半年公布行动实施进展的报告制度。
（三）金融监管面临的新挑战
1.东京在全球金融中心综合竞争力上落后于香港和新加坡
作为一个典型的在岸金融市场，产业结构变化对金融的挑战较为直接，1990年代末以来的很长一段时间，日本经济处于滞胀阶段，东京湾区产业经济发展停滞不前，东京金融业的国际竞争力也出现下降。“改善金融监管制度行动”后竞争力有所上升，但是落后于香港和新加坡。在英国 Z/Yen 集团与中国（深圳）综合开发研究院联合发布的第 23 期全球金融中心指数中，东京排名第5，排在香港（第3）和新加坡（第4）之后。在营商环境（包括制度与监管环境等）一项中，东京未能挤进前15名，而香港、新加坡分别排名第3、第4。要改善营商和监管环境，进一步提升对金融机构的吸引力，就要着力改善金融创新环境，但目前日本在金融创新方面比较谨慎，因此对于保持和提升全球金融中心地位，东京仍要面临较多挑战。
2.实施监管机构改革应对金融科技监管挑战
得益于雄厚的科技实力，近年来日本涌现出了一批技术水平较高的金融科技企业，例如乐天智能支付、智能财富管理企业MoneyForward和智能投顾企业THEO等。虚拟货币等金融科技发展较快，截至2017年12月，正式挂牌营业的虚拟货币交易所有16家（包括日本交易量最大的交易所BitFlyer），正在审批中的有16家，还有将近100家正在提交申请等待审查。随之而来的是风险事故发生，包括日本著名的虚拟货币交易所CoinCheck被黑客攻击，致使用户约580亿日元的NEM被盗走等。为加强对金融科技的监管，2017年4月《更改资金支付法》正式确立，日本因此成为世界范围内首个对虚拟货币立法的国家。2018年7月，日本金融厅进行了重组，新设立综合政策局，负责处理财务管理的战略制定和金融科技问题，包括虚拟货币和洗钱等，未来将致力于加强与金融科技传播相对应的跨行业立法和市场管理。
三、借鉴美日经验构建粤港澳大湾区金融监管协调应对机制
对标全球三大湾区所在国家的监管体系，粤港澳大湾区金融监管存在三套监管体系，各有特色，可以在差异化的基础上取长补短、优势互补，促进协调合作。
（一）集合兼具美日监管体系部分特色的优势，积极探索大湾区金融监管协调新机制
目前香港金融业实行混业经营、分业监管，澳门金融业实行混业经营、统一监管，内地原实行分业经营、分业监管，但近年来金融机构经营呈现一定综合化趋势（例如粤港澳大湾区的招商集团和平安集团），为了进一步提升监管协调效能，正式成立全国金融稳定委员会，并组建了中国银行保险监督管理委员会，金融监管框架逐步转为协调。粤港澳大湾区“一国两制三套监管体系”的特征，使得湾区内金融监管模式集合了全球其它三大湾区所在国家监管体系的部分特色，在湾区融合方面有自身特点和优势，需要探索一套适合自身发展的金融监管协调新机制。
1.探索市场化与行政化相结合的协调机制。美国的监管机制偏市场化，日本的监管机制偏行政化，香港是完全市场化的国际金融中心，其金融监管机制市场化程度较高，尤其香港交易及结算所有限公司是香港的上市公司，其在主动适应市场化需求、市场信息反馈、契合市场发展等方面具有更强的主动管理需求和能力。而中国金融市场发展历程较短，金融监管机制偏行政化。粤港澳大湾区内金融监管市场化与行政化的融合机制将对中国湾区内外的金融监管提供有益借鉴，推动中国与世界其它国家的连通与融合。
2.探索多层监管体系和金融机构相结合的协调机制。美国是双层多头的金融监管模式，统一的监管协调机构、不同监管主体间的信息沟通、专业化的各司其职是确保金融监管有效性的关键。粤港澳大湾区具有“一国两制、三套金融监管体系、多个金融监管机构”的特征，监管体系较美国监管体系来说层级更多，未来构建顶层统一的金融协调机构（或者监管机构）将是重要举措。要加强培养适应湾区内多样性监管的民间智库、官方组织、优秀人才，提升监管有效性。
（二）推动粤港澳三地金融科技监管互补合作，积极抢占金融科技在全球市场中的发展先机
1.充分利用内地金融科技的发展基础。内地的互联网金融活动，起步阶段的监管环境相对包容，为互联网金融主体提供相对宽松的探索机会。与此形成对照的是，美国、日本等国家对于金融科技的监管趋势，初期的态度总体偏紧，后期才开始转向积极。正是得益于这样的监管环境，内地的金融科技得到蓬勃发展。根据《安永2017年金融科技采纳率指数》，内地以69%居于首位，高于美国（33%）、香港（32%）、日本（14%）。2017年毕马威咨询公司发布的《全球金融科技100强》显示，前10名的企业中有5家为内地企业。
2.充分发挥金融科技监管的互补优势。早在2013年，内地对互联网金融监管就萌生了“软法管理”、“柔性监管”的思路，并在逐步推动和落实。香港也对金融科技的监管进行了积极探索，在行业监管和监管合作方面具有一定国际经验。2016年9月，香港金管局推出金融科技“监管沙盒”，香港成为继英国之后第二个推出“监管沙盒”的国家（地区）。2017年9月，香港特区政府与英国政府签订《金融科技桥梁协议》，协议涵盖范围全面，包括两地政府、监管机构和业界之间的合作。香港在金融科技行业监管和监管合作方面具有较为丰富的经验。未来粤港澳三地可加大金融监管合作，错位互补，积极推动金融科技产业创新发展，在全球市场竞争中抢占先机。
（三）厘清粤港澳大湾区金融监管和金融创新差异性融合的空间和短板，积极发挥金融创新效能
从全球其他三大湾区及其全球金融中心形成、发展的历程来看，金融创新是重要动力。粤港澳三地的金融监管和金融创新各有特色，需要在厘清各自长处和短板的基础上积极推动差异性融合，充分发挥金融创新对建设全球金融中心和服务实体经济的促进作用。
一方面，作为内地金融业主体的银行业，在注重风险的金融监管体系下创新水平相对滞后，与美国相比，内地银行业的非利息收入占比平均水平相对较低，2016年达到30%的高峰此后又持续走低，目前只有24%左右。这反映了内地银行业务创新能力相对不足，尤其是我国正处于严监管、去杠杆的时期，不少金融业务创新会受到限制，金融业务创新步伐可能放慢。根据KPMG的《香港2017年银行业调查报告》，2016年22家香港持牌银行的非利息收入平均占比约40%，反映了香港银行业的整体业务创新能力较好。这种差异为粤港澳大湾区的金融监管和创新融合提供了较大空间和潜力，需要进一步厘定各自定位，取长补短，发挥各自优势。
另一方面，金融市场的监管和金融创新处在不断博弈中，由于内地金融市场发展时间较短，应对金融创新的监管调整经验不足，重大金融风险事件对金融市场往往影响较大，而金融监管政策的调整也会实时引起金融市场波动。通过过去20多年的不断探索，内地的金融体系不断完善和壮大，金融产品在不断丰富，但是同时也催生了不少问题。例如，近年发展迅速的互联网金融、资产管理、通道业务、融资融券、股指期货、量化交易等，都对金融监管带来了挑战。总体来说，内地偏行政化的金融监管措施提升了金融系统的稳定性，但也在一定程度上抑制了金融创新，可与香港国际化和市场化的金融监管体系在差异性的基础上实现协同发展。在推动粤港澳金融监管融合中，要注重加强监管交流与合作，规范创新主体行为，促进大湾区金融创新良性发展。
从美国和日本的金融改革来看，都加重了对金融消费者和投资者的保护。根据《多德—弗兰克》法案，美国在美联储下面创建旨在保护金融消费者权益的独立机构——消费者金融保护署（CFPB），将美联储、联邦贸易委员会、联邦存款保险公司、国家信用社管理局以及住房和城市发展部等7个联邦监管机构的金融消费者保护职能统一到新CFPB，并授予该机构强制收购权、强制执行权等权力，用以加强对金融消费者权益的保护。而自1996年金融改革以来，日本针对金融消费者权益受害的问题，逐步建立起一套致力于保护金融消费者的法律体系，包括《金融商品销售法》（2001年）、《金融商品交易法》（2006年）等。
在粤港澳大湾区，香港政府先后制定和实施专门保护金融消费者的法律规定，例如制定《处理投诉程序（监管手册-IC.4）》以规范银行业金融机构投诉程序，通过“乔装客户检查”计划等加大执法力度。但内地尚未有明确的针对金融消费者权益保护的专门立法，现行立法中对金融消费者权益保护的规范性文件，由于监管职能的不明晰，实施力度有待提升。
因此，在粤港澳金融监管融合过程中，要加强协同保护金融消费者的利益。例如：建立监督检查、处理投诉、解决纠纷、处罚等协调机制，明确金融消费者的法律地位、法定权利以及金融机构的义务和责任，并确保机制具有可操作性；探索成立金融消费者权益保护的协调机构，对保护金融消费者工作进行统筹管理，加大对金融消费者的保护力度等。
课题顾问：刘明康
课题主持人：巴曙松
学术支持单位：北京大学汇丰金融研究院
课题协调小组：
王志峰（组长） 谌 鹏 宋 昕 姚 飞
课题执笔人：
孔 颜 胡未名 白海峰 郑伟一 刘 璇 李瑞雪
喻 奇 朱伟豪 方堉豪 钟凯扬 唐时达 孙 旭
徐 亮 王 珂 陈 昊 冷 冬 黄泽娟 胡文韬
赵一迪 郑嘉伟
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